Uscita dall’euro e dall’Unione Europea: un problema giuridico?

Non sussiste un ostacolo giuridico all’uscita dall’euro e dall’Unione Europea. L’affermazione di una volontà politica di uscita dall’euro e/o dall’Unione Europea è il nodo cruciale della questione. Poi si potrà scegliere la soluzione più adatta, il referendum d’indirizzo, la revisione dei Trattati, la revoca dello status di Stato membro dell’Eurozona o la clausola “rebus sic stantibus“.

Magari, agli strumenti propri di un ordinamento antidemocratico quale l’Unione Europea, si potrebbe preferire un meccanismo di uscita che riporti come parametro di legittimità la Costituzione che rimane l’ultimo presidio contro le politiche deflattive imposte dai Trattati Europei.

In questa sede cercheremo di esaminare l’uscita dall’euro e dall’Unione Europea dal punto di vista giuridico.

I Trattati Europei individuano chiaramente all’art.50 del TUE il percorso di uscita di uno Stato dall’Unione Europea.

Lo Stato deve comunicare la volontà di recedere mediante la notifica al Consiglio Europeo.
Successivamente, si apre una negoziazione tra lo Stato e l’Unione sulle modalità del recesso riguardante condizioni procedurali, non sostanziali , quindi si tratta di un recesso volontario vero e proprio.
Infatti l’accordo viene concluso seguendo la procedura di negoziazione tra l’Unione ed i Paesi terzi prevista dall’art. 218 paragrafo 3 del TFUE, quindi in un certo senso lo Stato viene già considerato come uscente a tutti gli effetti.
Il Consiglio delibera sull’accordo a maggioranza qualificata, previa approvazione dal Parlamento Europeo.
Dall’entrata in vigore dell’accordo i Trattati cessano di essere applicati nell’ordinamento dello Stato recedente.
Nel caso in cui non si riesca a concludere l’accordo, il recesso dall’U.E. si considera comunque efficace due anni dopo la data della notifica al Consiglio Europeo della volontà di recedere, salvo che lo Stato membro ed il Consiglio all’unanimità non decidano la proroga del termine.

Invece, manca una via predefinita per il recesso dall’eurozona e ciò è quantomeno sintomatico della scarsa ispirazione democratica dei Trattati Europei.
Un’omissione creata ad arte, proprio per impedire una rottura dell’Unione Monetaria, così come palesemente ammesso da Jacques Attali, uno dei padri del Trattato di Maastricht:“Innanzitutto, coloro che (di cui ho avuto il privilegio di far parte) hanno partecipato alla stesura delle prime versioni del trattato di Maastricht, hanno fatto in modo che non fosse possibile uscire. Ci si è accuratamente dimenticati di scrivere l’articolo che permettesse l’uscita. [Alcune risate e applausi in sala…] Non è stato molto democratico, evidentemente, ma è stata una grande garanzia per rendere le cose più difficili, per forzarci ad avanzare. Perché se si esce, ipotesi che naturalmente è sempre possibile, è impossibile, vale a dire naturalmente, se si vuole si può, ma è molto complicato, non vado avanti ma è molto complicato uscire sia dall’alto che dal basso, è molto complicato.” 1

Tuttavia questa assenza non deve scoraggiare perché è possibile ricostruire in via interpretativa quali possano essere le strade percorribili per un’uscita dall’Eurozona.
Le ipotesi che vengono presentate nel dibattito politico e giuridico sono essenzialmente quattro:
1) Il referendum sull’euro
2) L’uscita unilaterale mediante modifica dei Trattati (TUE e TFUE)
3) Il recesso dall’eurozona in base all’art.139 e all’art.140 TFUE
4) L’art.62 della Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei Trattati

1. Il referendum sull’euro.

E’ indubbiamente l’ipotesi più nota all’opinione pubblica.
Tuttavia, un referendum sull’euro, in linea di principio, è contrario alla nostra Costituzione.
L’art.75 della Costituzione pur prevedendo l’indizione di un referendum popolare per l’abrogazione di una legge o di un atto avente forza di legge, a richiesta di cinquecentomila elettori o di cinque consigli regionali, vieta, al secondo comma, il referendum abrogativo su un Trattato Internazionale, in considerazione della peculiarità dei rapporti giuridici intercorrenti tra gli Stati.
Quindi, l’euro non può essere oggetto di un referendum abrogativo perché è entrato in vigore con la legge n. 454 del 1992 di ratifica del Trattato di Maastricht approvata dal parlamento, così come previsto del procedimento di ratifica dei Trattati Internazionali all’art. 80 della Costituzione.
Si può certamente affermare che i padri costituenti non avessero potuto prevedere che uno strumento cruciale di uno Stato quale la politica monetaria potesse essere ceduto ad un organismo sovranazionale, ma questo è un altro discorso.
Invece, è utile segnalare la posizione di coloro i quali 2 ritengono percorribile la strada del referendum, non abrogativo ai sensi dell’art.75 della Costituzione, ma “di indirizzo”, rifacendosi ad un precedente caso.
Con la legge costituzionale n.2 del 3 aprile del 1989 veniva indetto un referendum consultivo sul conferimento del mandato costituente al Parlamento Europeo .
Non essendo previsto dalla Costituzione, per queste materie, un referendum consultivo, il parlamento italiano aveva dovuto adottare appositamente una legge costituzionale, approvata ai sensi dell’art.138 della Cost. quindi a maggioranza rafforzata .
Di conseguenza, per promuovere un referendum “d’indirizzo” sull’uscita dall’euro si dovrebbe individuare una maggioranza parlamentare adeguata per approvare una proposta di legge costituzionale.
Infatti, anche se si riuscissero a raccogliere le cinquantamila firme per presentare un’iniziativa di legge popolare, avente ad oggetto l’indizione di un referendum d’indirizzo per l’uscita dall’euro, il parlamento italiano non avrebbe comunque l’obbligo giuridico di approvarla.
Ugualmente, nel caso in cui si rivolgesse una petizione dal medesimo contenuto al Parlamento ai sensi dell’art.50 della Costituzione, le due Camere potrebbero non darle seguito.
Per questo motivo la presenza di una maggioranza politica in parlamento adeguata per sostenere l’adozione della legge costituzionale sarebbe assolutamente necessaria.
Inoltre, probabilmente, si dovrebbe valutare attentamente il momento più opportuno per intraprendere un’azione simile. Cercare di mettere in moto un tale meccanismo in uno stato di totale disinformazione dei cittadini e di allineamento delle forze politiche sulla volontà di rimanere nell’eurozona, potrebbe avere l’effetto di stroncare definitivamente il dibattito democratico che si sta cercando di stimolare negli ultimi tempi.

2. L’uscita unilaterale dall’eurozona potrebbe essere effettuata mediante una modifica dei Trattati (TUE e TFUE) ai sensi dell’art. 48 del Trattato dell’Unione Europea.

Tuttavia, la procedura di revisione dei Trattati è particolarmente complessa.
L’art. 48 prevede delle procedure di revisione ordinarie (commi 2-5) e delle procedure di revisione semplificate (commi 6-7).
Si ritiene che un’eventuale revisione del Trattato per ottenere l’uscita di uno Stato dall’eurozona si debba porre in essere principalmente mediante una procedura semplificata, infatti l’art. 48 paragrafo 6 prevede che:“6. Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono sottoporre al Consiglio europeo progetti intesi a modificare in tutto o in parte le disposizioni della parte terza del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relative alle politiche e azioni interne dell’Unione.”
Invero, la Parte Terza del TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea) comprende, al Titolo VIII, le disposizioni inerenti la Politica Economica e Monetaria.
Quindi, l’impulso per la revisione dovrebbe pervenire dal Governo di uno Stato Membro, dal Parlamento Europeo o dalla Commissione Europea.
Presumibilmente, il Governo dello Stato membro dovrebbe agire in base ad una deliberazione del Parlamento nazionale. Nel caso dell’Italia, l’input potrebbe pervenire da un’iniziativa di legge popolare secondo l’art.71 della Cost. . In questo caso però è da considerare che il Parlamento italiano non ha l’obbligo di approvare una proposta di legge popolare, quindi senza una maggioranza parlamentare adeguata che sostenga l’iniziativa si rischia l’insabbiamento.
L’art. 48 non specifica in quale forma normativa il Parlamento Europeo e la Commissione Europea possano agire per richiedere una modifica dei Trattati, quindi è necessario tentare di individuare quale possa essere il percorso da seguire.
Il Parlamento Europeo esercita congiuntamente al Consiglio la funzione legislativa, infatti la procedura legislativa ordinaria (per l’adozione di un regolamento, una direttiva o una decisione) si esplica mediante un meccanismo di codecisione tra le due istituzioni.
È necessario considerare che, a differenza di ciò che è previsto nei Parlamenti nazionali, l’iniziativa legislativa non è, in via preminente, di competenza del Parlamento, bensì, quasi in via esclusiva, della Commissione Europea. Al limite, un potere di “preiniziativa” nei confronti della Commissione potrebbe essere esercitato dal Parlamento, ai sensi dell’art.225 TFUE, e da un milione di cittadini dell’Unione Europea (art. 11 paragrafo 4, TUE) . Tuttavia, la Commissione potrebbe anche non dar seguito ad una tale proposta di legge, facendo pervenire le proprie motivazioni al Parlamento Europeo.
Oltre a ciò, il Parlamento Europeo esercita le proprie funzioni nell’interesse dell’Unione Europea e non dei cittadini europei. Infatti è un organo, al pari della Commissione, congegnato per contrapporsi alle istanze particolaristiche provenienti dagli Stati Membri, rappresentate invece dal Consiglio e dal Consiglio Europeo.
Inoltre il Parlamento può emettere pareri e raccomandazioni non vincolanti nei confronti delle altre istituzioni.
Infine, secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea il Parlamento ha un potere generale di deliberare e di adottare risoluzioni su qualsiasi questione concernente l’Unione.
Pertanto, si può ipotizzare che l’impulso del Parlamento Europeo per la revisione dei Trattati possa avvenire anche senza una forma rigidamente predeterminata in ottemperanza a tale generale potere.
La Commissione Europea è tenuta ad operare nell’esclusivo interesse dell’Unione Europea ed è la cosiddetta “guardiana” dei Trattati Europei , perciò è facile immaginare quanto sia difficile che da quest’organo abbia origine l’impulso per una modifica dei Trattati in vista dell’uscita dall’Euro di alcuni Paesi.
L’art. 48 del TUE al paragrafo 6 prosegue:“Il Consiglio europeo può adottare una decisione che modifica in tutto o in parte le disposizioni della parte terza del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Il Consiglio europeo delibera all’unanimità previa consultazione del Parlamento europeo, della Commissione e, in caso di modifiche istituzionali nel settore monetario, della Banca centrale europea. Tale decisione entra in vigore solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.”
Quindi la decisione spetta al Consiglio Europeo all’unanimità, previo parere (probabilmente non vincolante) del Parlamento, della Commissione e della BCE. In tale decisione avranno sicuramente un certo peso le convinzioni del Presidente del Consiglio Europeo, eletto a maggioranza qualificata con i soli voti dei Capi di Stato o di Governo, e del Presidente della Commissione Europea.
Comunque, in caso di adozione del progetto di revisione da parte del Consiglio Europeo sarà necessaria l’approvazione dei singoli Stati membri in conformità alle rispettive norme costituzionali. Per l’Italia tale decisione dovrà essere approvata sotto la forma della Legge di esecuzione dei Trattati, mediante ratifica ai sensi degli artt. 87 e 80 della Cost., previa approvazione con legge del Parlamento.
Inoltre, è possibile che sia necessario adire una procedura di una revisione in forma ordinaria per la modifica delle norme presenti in altre parti del TUE e del TFUE riguardanti l’eurozona.
In tal caso l’iter è disciplinato dall’art. 48 TUE paragrafi 2-5: 2.“Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i trattati. Tali progetti possono, tra l’altro, essere intesi ad accrescere o a ridurre le competenze attribuite all’Unione nei trattati. Tali progetti sono trasmessi dal Consiglio al Consiglio europeo e notificati ai parlamenti nazionali.”
Diversamente dalla procedura legislativa semplificata, qui si prevede espressamente la possibilità di presentare progetti che riducano le competenze dell’Unione e tra gli organi deputati alla revisione si inserisce anche il Consiglio , in rappresentanza degli interessi dei singoli Stati membri.
Secondo il paragrafo 3 , nell’ipotesi di una modifica istituzionale del sistema monetario, il Consiglio Europeo, previa consultazione della BCE, del Parlamento Europeo e della Commissione, può adottare a maggioranza semplice una decisione favorevole alle modifiche proposte. In questo senso sarebbe particolarmente importante che gli Stati Membri interessati all’uscita dall’Eurozona agiscano compatti per far valere il rispettivo peso in seno al Consiglio Europeo.
Tanto più che, nel passo successivo, è prevista la convocazione dal Presidente del Consiglio Europeo di una convenzione, composta anche dai Parlamenti nazionali, dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento Europeo e della Commissione.
Nel caso in cui l’esame delle modifiche abbia un esito positivo, la Convenzione adotta per consenso (quindi senza una formale votazione) una raccomandazione per indire una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati Membri. Dunque, il Presidente del Consiglio convoca la conferenza dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri al fine di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare ai Trattati, ai sensi del par.4.
Anche in questo caso, le modifiche così adottate entreranno in vigore solo in seguito alla ratifica di tutti gli Stati membri secondo le rispettive procedure costituzionali (par.5).
Il paragrafo 5 prevede infine che, nel caso in cui, trascorsi due anni dalla firma di un tale Trattato di revisione, i quattro quinti degli Stati membri l’abbiano ratificato e invece, uno o più Stati abbiano incontrato delle difficoltà nell’adozione, la questione passi al Consiglio Europeo.
Tuttavia, il Consiglio Europeo non avrà alcuna possibilità di imporre la ratifica a nessuno Stato, né di assicurare l’entrata in vigore tra i ratificanti, anche qualora manchi una sola adesione.
Pertanto, il percorso è visibilmente lungo, complesso e pieno di ostacoli.
Ad ogni modo, in caso di esito positivo, si ritiene che i paesi uscenti dall’eurozona possano stabilire con l’Unione Europea dei Protocolli (aventi la stessa valenza normativa dei Trattati) in deroga, così come, ad esempio, sono stati previsti per il Regno Unito (Protocolli nn.15,20) e per la Danimarca (Protocolli nn.16,17,22).
Tirando le somme, nonostante il limite costituito dal fatto che l’impulso per il recesso dalla moneta unica debba necessariamente configurarsi come un atto unilaterale del Paese, ove vi siano più paesi interessati all’uscita dall’eurozona potrebbero adottare una strategia comune per non far mancare allo stato istante, nell’ambito delle singole procedure di revisione, l’ appoggio nelle sedi delle istituzioni europee.
Senza contare che, nel caso in cui più paesi presentassero contemporaneamente un’istanza di revisione dei trattati, sarebbe molto più facile ottenere l’uscita in virtù di una maggior pressione politica.
Infatti, considerata la difficoltà nel portare a compimento delle procedure così farraginose si ritiene che sia assolutamente necessaria una volontà politica abbastanza forte da parte dei Paesi istanti.

3. Recesso dall’euro in base all’art.139 e all’art.140 TFUE.

La modalità di recesso dall’eurozona che ad oggi pare più concreta e agevole si rinviene nell’analisi del dott. Luciano Barra Caracciolo 3 , Consigliere di Stato, ed è basata sugli articoli 139 e 140 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.
L’art.139 TFUE differenzia la condizione di quella di «Stati membri la cui moneta è l’euro» da quella di «Stati membri con deroga» per gli Stati che non abbiano voluto inizialmente aderire alla moneta unica, quali il Regno Unito o la Danimarca ad esempio, oppure per i quali il Consiglio abbia ritenuto che non abbiano realizzato le condizioni necessarie per l’ingresso nell’eurozona.
L’art.140 TFUE individua le modalità con le quali uno Stato membro dell’U.E. possa rivolgere la richiesta di ingresso nell’Unione Monetaria Europea, che ovviamente presuppone, oltre al soddisfacimento delle condizioni valutabili dal Consiglio e dalla Commissione Europea, soprattutto la volontà dello Stato all’adesione.
Quindi è indubitabile che lo status di “Stato membro la cui moneta è l’euro” sia stato acquisito in base ad una manifestazione di volontà dello Stato all’adesione all’eurozona.
La decisione del Consiglio che accerta la sussistenza dei requisiti per l’ingresso nell’eurozona deve essere interpretata, alla luce dei Trattati, come“atto ampliativo e non restrittivo della libertà negoziale dello Stato che voglia aderire” 4.
Pertanto, non solo deve poter essere verificata la permanenza di questa volontà da parte dello Stato, ma deve essere sempre considerata possibile la revoca del consenso all’adesione all’eurozona.
Infatti, se il Trattato individua la posizione dello Stato la cui moneta è l’euro come un vantaggio, va da sé che sia sempre possibile rinunciarvi.
Soprattutto, in base a questa ricostruzione, allorché uno Stato sia soggetto al continuo controllo, se non a procedure sanzionatorie, dalle istituzioni europee in relazione al rispetto dei parametri macroeconomici imposti.
In caso di revoca del consenso, lo Stato recedente acquisirebbe lo status opposto di “Stato membro con deroga”.
In definitiva, la condizione di adesione all’eurozona varrebbe come “rebus sic stantibus” che, al mutamento delle condizioni di fatto e politiche possa essere ritirata dallo Stato membro. Pertanto l’affermazione: “L’euro è irreversibile”5 è destituita di fondamento giuridico poiché contraria agli stessi Trattati.

4. Recesso dai Trattati Europei secondo il diritto internazionale generale.

I Trattati Europei, nonostante le loro peculiarità, sono a tutti gli effetti dei Trattati di diritto internazionale ed in quanto tali soggetti alle regole del diritto internazionale generale.
In primo luogo, si potrebbe applicare la norma di diritto internazionale generale in forza della quale uno Stato può recedere unilateralmente da un Trattato in seguito ad una violazione sostanziale compiuta da un’altra parte.
Ma non solo, infatti l’art.62 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati prevede la cosiddetta regola “rebus sic stantibus” 6, in virtù della quale un mutamento fondamentale delle circostanze rispetto a quelle verificatesi al momento di conclusione del Trattato dà adito alla possibilità di recesso.
La norma individua due limiti: l’esistenza delle circostanze non abbia costituito una base essenziale del consenso delle parti a vincolarsi al Trattato e che non abbia per effetto la modifica radicale della portata degli obblighi che rimangono da adempiere in base al trattato.
Tuttavia, in entrambi i casi, sia del mutamento fondamentale delle circostanze che della violazione sostanziale del Trattato da una parte, sarebbe sufficiente rimarcare la violazione degli obiettivi posti dall’art. 2 TUE sulla promozione di un progresso economico e sociale nonché la realizzazione di un elevato livello di occupazione in uno Stato.
Senza contare che la violazione del limite del 3% deficit/PIL è stata compiuta da tutti i paesi, compresa la Germania dal 2002 al 2005 e nel 2009-2010 7, a dimostrazione dell’insostenibilità dei parametri originariamente posti dai Trattati.
In buona sostanza per giustificare il recesso deve essersi alterato l’equilibrio che originariamente garantiva le prestazioni tra le parti, in questo caso gli Stati e l’Unione Europea dall’altra, tale da determinare un mutamento della volontà politica al mantenimento del Trattato.
In altre parole, uno Stato sovrano è sempre libero, dal punto di vista giuridico, di poter rinegoziare o recedere dai vincoli derivanti dai Trattati perché il suoi unici limiti sono la sua norma fondamentale, ovvero la Costituzione, ed il rispetto del diritto internazionale pubblico.

In conclusione, per tentare di dare una risposta al quesito posto nel titolo, non sussiste un effettivo ostacolo giuridico all’uscita dall’euro, né tantomeno all’uscita dall’Unione Europea.
Nel caso più complesso, dal punto di vista normativo, della uscita dall’euro, sia che si intenda promuovere un referendum consultivo, oppure seguire la strada della revisione dei Trattati, molto tortuosa e per questo meno auspicabile, sia che si faccia valere la revoca dello status di Stato parte dell’eurozona ricavabile dagli articoli 139 e 140 del TFUE , o infine che si invochi la clausola di diritto internazionale generale prevista all’art.62 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, si comprende facilmente che la natura del problema sia politica e non giuridica.
L’affermazione di una volontà politica di uscita dall’euro e/o dall’Unione Europea è il nodo cruciale della questione.
Poi si potrà valutare quale sia la soluzione normativamente migliore in base al contesto politico di riferimento.
O magari, anziché utilizzare gli strumenti interni ad un ordinamento sostanzialmente antidemocratico quale l’Unione Europea, preferire un meccanismo di uscita che riporti come parametro di legittimità le norme di diritto internazionale e la Costituzione che rimane l’ultimo solido presidio contro le politiche deflattive imposte dai Trattati Europei.
Probabilmente però, in questa fase, occorre ancora abbattere il muro di disinformazione che per primo inibisce la piena capacità dei cittadini di incidere nei processi decisionali della vita pubblica.

Note

1 Fonte: http://www.youtube.com/watch?v=jXBLvGuNVuU intervento all’ “Université participative” organizzato da Ségolène Royal sul tema “La crisi dell’euro”, il 24 gennaio 2011.

2 Il Comitato dei Garanti dell’Associazione Ross@ ha elaborato una petizione ex art.50 della Costituzione al fine di varare una legge costituzionale, sul precedente del 1989, per l’indizione di un referendum popolare di indirizzo sul Meccanismo Europeo di Stabilità e sul Fiscal Compact.

http://orizzonte48.blogspot.it/2013/09/non-si-puo-uscire-dalleuro-secondo-i.html

4 Ibidem.

http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-07-21/draghi-euro-irreversibile-unione-121523.shtml?uuid=AbUMuVBG

6 Tra i vari promotori: http://www.appelloalpopolo.it/?p=4563

7 Fondo Monetario Internazionale, 2012.

source: ECONOMIA PER I CITADINI

Emanuele Salis, Valentina Serru

One comment

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